「延喜・天暦の治」とうたわれ、のちに天皇親政の理想的時代とたたえられた１０世紀初めは、実は律令体制の変質と崩壊がはっきりしはじめた時代であった。
律令による支配体制がくずれるのを防ぐため、政府は９０２年、一連の法令をだして法にそむく荘園の停止を命じたり、班田の励行をはかったりして令制の再建をめざした。
しかし、この実施過程で、もはや律令制の原則では財政を維持することが不可能になっていることが分かった。
そこで政府はまもなく方針を転換し、国司に一定額の税の納入を請け負わせて、一国内の統治をゆだねる方針をとりはじめた。
これまでは中央政府の監督のもとで国司が行政にあたり、租税の徴収や文書の作成などの実務は国司が行ってきたが、これを大きく転換したことで、地方政治の運営に国司のはたす役割は大きくなった。
国司は有力農民に一定の期間をかぎって田地の耕作を請け負わせ、かつての租・調・庸・公出挙利稲や雑徭などの税・労役にみあう額の官物・臨時雑役などの負担を課すようになった。
課税の対象となる田地は名という徴税単位に分けられ、それぞれの名には負名とよばれる請負人の名がつけられた。
田堵のなかには国司と結んで勢力を拡大して、ますます大規模な経営を行い、大名田堵とよばれるものも多くあらわれた。
こうして、戸籍に記載された成年男子を中心に課税する律令的支配の原則はくずれ、有力農民の経営する名とよばれる土地を基礎に課税する支配体制ができていった。
徴税請負人の性格を強めた国司は、やがて課税率をある程度自由に決めることができるようになったため、私腹をこやし巨利をあげる国司があらわれ、その地位は利権視された。成功といって、私財をだして朝廷の儀式や寺社の造営などをたすけ、その代償として国司などの官職を得ることや、同じく国司に再任される重任も行われるようになった。
地方で支配にあたっていた国司は、やがて現地に赴任しないで京に住みかわりに目代を国衙に派遣して国司としての収入を得るようになった。これを遙任とよぶ。
一方、任国に赴任した国司のうちの最上席の長は受領とよばれ、巨利をあげるため強欲なものが多かったので、郡司や有力農民から暴政を訴えられる場合がしばしばあった。
９８８年の「尾張国郡司百姓等解」によって訴えられた藤原元命は、この一例である。
